D-day voor Europese grondwet

Franklin Dehousse en Wouter Coussens

In december 2001 kwamen de Europese staats- en regeringsleiders bijeen in Laken. Daar stelden ze, onder Belgisch voorzitterschap, de verklaring van Laken op. Daarin erkenden de regeringsleiders dat het verdrag van Nice onvoldoende garanties biedt voor het efficiënt en democratisch functioneren van de uitgebreide Unie. Ze kwamen dan ook overeen een nieuwe onderhandelingsronde op te starten. Doelstelling was de Unie transparanter, democratischer en efficiënter te maken.

De staats- en regeringsleiders beslisten ook dat deze onderhandelingsronde volgens een nieuw stramien zou verlopen, namelijk in de Conventie, waar naast de regeringen ook de nationale parlementen, het Europees parlement en de Commissie in vertegenwoordigd waren. De Conventie slaagde erin overeenstemming te bereiken over een ambitieus `constitutioneel verdrag'. De fundamentele vraag is nu: zijn de doelstellingen van de verklaring van Laken bereikt?

Transparanter? Een eerste doelstelling was het transparanter maken van de Unie. De ontwerptekst komt met enkele opmerkelijke voorstellen op te proppen om de Unie begrijpbaarder te maken voor de modale burger. Zo wordt het complexe arsenaal van verdragen vervangen door één enkel constitutioneel verdrag. De pijlerstructuur van de Europese Unie wordt ten grave gedragen.

De transparantie wordt verder verbeterd door een vereenvoudiging van de instrumenten en een duidelijkere afbakening van bevoegdheden. Ook zal de Raad van ministers zijn wetgevende rol in het openbaar uitoefenen.

Maar de vereenvoudiging is niet volledig doorgetrokken. In bepaalde domeinen blijven speciale procedures en instrumenten van kracht, waardoor de pijlerstructuur `ondergronds' nog altijd aanwezig blijft. Er worden ook nieuwe complicaties toegevoegd, namelijk in het institutionele domein.

Democratischer? Het `democratisch deficit' moet gedicht worden. Een eerste stap naar meer democratie betreft het versterken van de rol van het Europees Parlement. Het medebeslissingsrecht van het parlement wordt gevoelig uitgebreid. De nationale parlementen krijgen een beperkt inspraakrecht. Daarnaast wordt ook een heel corpus van grondrechten in het constitutionele verdrag opgenomen. Een element van directe democratie wordt ingebouwd via een Europees volksinitiatief dat de EU-burgers de mogelijkheid biedt de Commissie te verzoeken een wetgevend initiatief in te dienen.

Maar de democratisering is niet compleet. De toezichtsrol van het Europees Parlement op de (Europese) Raad en de Commissie is onvoldoende uitgebreid. In bepaalde beleidsdomeinen, zoals het buitenlands, concurrentie- en economisch beleid, speelt het parlement nog altijd een marginale rol.

Efficiënter? De Unie moet ook efficiënter. Want de staats- en regeringsleiders hebben heel wat ambitieuze doelstellingen gesteld aan de EU. Zo willen ze dat de Unie op mondiaal vlak eindelijk eens haar volle gewicht in de schaal werpt. Ze moet ook de meest competitieve en sociale markteconomie ter wereld worden. De `chefs' willen dat de Unie haar burgers een ,,ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid'' verschaft. Op hetzelfde moment moet de Unie haar grootste uitbreiding ooit tot een goed einde brengen.

Het probleem is dat de Europese Unie niet over de vereiste middelen beschikt om deze doelstellingen te volbrengen. Zo wordt in veel belangrijke domeinen met unanimiteit beslist, wat in een Unie van 25 lidstaten regelrecht tot een impasse leidt. Bovendien zijn de instellingen en het budget onvoldoende aangepast aan de noden van de uitgebreide Unie.

De balans van de Conventie is in dat opzicht gemengd. Vooruitgang wordt geboekt door de uitbreiding van het aantal meerderheidsbeslissingen. De Unie zal nu ook een volwaardig beleid in het domein van justitie, asiel en immigratie kunnen voeren. Daarnaast worden ook de mogelijkheden uitgebreid om met een beperkt aantal lidstaten een diepere integratie op poten te zetten in bepaalde domeinen, niet het minst in defensie.

Toch bleek de terughoudendheid van de lidstaten nog altijd groot. Zo weigerden ze in cruciale domeinen hun veto op te geven. Unanimiteit blijft dan ook de regel voor het buitenlands beleid, het sociaal beleid, fiscaliteit, de vaststelling van het budget en de herziening van de verdragen.

Op het gebied van economisch beleid weigerden de lidstaten een meer soevereine rol voor de Commissie. De lidstaten willen van de Unie dus wel een `super-power' maken, maar weigeren om de Unie van de vereiste `super-middelen' te voorzien.

Bovendien bevat de conventietekst enkele institutionele voorstellen die de efficiëntie van de Unie kunnen aantasten. De instelling van een permanente Europese Raadspresident dreigt bijvoorbeeld tot heel precaire verhoudingen met de Commissievoorzitter en de minister van Buitenlandse Zaken te leiden. Bovendien zal de Commissie nog altijd één vertegenwoordiger per lidstaat tellen, al wordt er nu wel een hiërarchie tussen de commissarissen ingevoerd.

Nu is het uur van de waarheid voor de verklaring van Laken. De tekst van de Conventie vormt het uitgangspunt voor de intergouvernementele conferentie die afgelopen weekend in Rome op gang is getrokken door de EU-leiders. Deze regeringsconferentie moet zich nu definitief uitspreken over een eindtekst van Europese grondwet. De vraag is of de lidstaten de ontwerpgrondwet van de Conventie in grote lijnen zullen overnemen of het ontwerp wezenlijk zullen wijzigen.

Het zou nogal absurd zijn mochten de lidstaten het product van een proces, dat ze wegens eigen onkunde zelf in gang hebben gezet, tenietdoen. Een fundamentele herziening tijdens de conferentie zou bovendien niet stroken met hun zelfverklaarde nood aan transparantie, democratie en efficiëntie. In de verklaring van Laken erkenden de lidstaten: ,,De burgers vinden dat alles veel te veel boven hun hoofd bedisseld wordt en willen een betere democratische controle.'' Diplomatieke comités oprichten en achter gesloten deuren beslissingen nemen, lijkt hiermee moeilijk te verzoenen. Bovendien lijkt het weinig waarschijnlijk dat nog veel vooruitgang kan worden geboekt. Veel waarschijnlijker is dat de heropening van de debatten tot een ,,Nice-bis'' leidt, maar dan van een ergere soort, want nu zullen 25 in plaats van 15 lidstaten elkaar in de haren vliegen.

Als de Europese Raad toch beslist deze doos van Pandora te openen, dreigt hij dan ook in de voetsporen te treden van dokter Frankenstein. Illusies kunnen inderdaad tot zeer gevaarlijke ervaringen leiden.

(Franklin Dehousse en Wouter Coussens zijn directeur en researcher bij het Koninklijk Instituut voor Internationale Betrekkingen.)

Franklin Dehousse en Wouter Coussens