Ce qui est frappant à la lecture des différentes propositions qui se succèdent en vue de l’établissement de la coopération structurée permanente (CSP), c’est le peu d’attention accordé au texte du traité. Si l’on peut comprendre le malaise ressenti à la lecture des articles 42 et 46 et du protocole n° 10, dont les formulations paraissent à première vue floues et même contradictoires, il n’en demeure pas moins que ces dispositions prévoient de façon très claire deux étapes dans la mise en place de la CSP, avec des critères, des objectifs et des moyens pour mettre en œuvre ces derniers. Pour résumer, les Etats membres doivent remplir des critères « plus élevés de capacités militaires» et souscrire a des objectifs « plus contraignants en vue des missions les plus exigeantes » avant d’accéder à la CSP. Il s’agit d’une conditionnalité stricte. Dans un deuxième temps, dans le cadre de la CSP, ils doivent prendre (sur la base des différents moyens décrits dans l’article 2 du protocole n° 10) les engagements concrets leur permettant d’atteindre les objectifs énoncés au départ. Tout projet qui ne respecterait pas cette structure serait inévitablement en contradiction avec l’esprit et même la lettre du traité.

Ayant rappelé ces principes essentiels pour bien comprendre la spirale vertueuse qui est au cœur de la CSP, je souhaite ici livrer quelques commentaires très personnels sur les quatre critères proposés par Sven Biscop et le général Jo Coelmont dans le « Security Policy Brief » publié par Egmont au début du mois de mars et qui a servi de base de discussions, mardi 16 mars, lors du séminaire organisé par la Présidence espagnole. On ne peut que souscrire à l’excellente analyse que font ces deux experts de la finalité de la CSP : accroître les capacités, les améliorer, et y parvenir ensemble. La place centrale qu’ils choisissent d’accorder à l’agence européenne de défense (AED) est également à saluer.

1. Déployabilité. Il est essentiel d’accroître la déployabilité des troupes européennes (le taux moyen actuel se situe aux environs de 4% à peine), mais il ne faudrait pas retenir une progression de l’effectif réellement déployé ou de trop vagues objectifs de déployabilité. En effet, les déploiements fluctuent nécessairement d’une année sur l’autre selon des critères politiques (nature des missions, majorités parlementaires, soutien des opinions publiques, etc.) et économiques (coûts variant considérablement selon le type ou le cadre (ONU, OTAN, UE) de la mission, situation budgétaire, etc.). L’établissement d’un schéma de progression du pourcentage de forces effectivement déployables (+25% à 5 ans, +50% à 10 ans) suggéré par les auteurs doit reposer sur des  critères concrets assortis d’un système de vérification. En d’autres termes, il est indispensable d’identifier dans le cadre de la CSP (2ème étape) les critères quantitatifs et qualitatifs qui assurent que les troupes sont effectivement déployables et peuvent être maintenues sur le théâtre d’opération et d’établir une procédure de certification commune pour s’en assurer.

2. Dépenses. La préoccupation belge de ne pas être admis à participer à la CSP du fait du niveau très faible du budget national de défense transpire clairement des propositions d’Egmont. Comme l’observent les auteurs, il est nécessaire de concilier ambition et degré de participation. L’objectif de la CSP ne doit pas être d’exclure, mais bien de conduire le plus grand nombre possible d’Etats membres à améliorer leurs performances et à participer plus activement à la PSDC. Dès lors, ce qu’il est convenu d’appeler « l’inclusivité » ne doit pas être recherché à tout prix au risque d’affaiblir le niveau de performance moyen ou de donner un brevet de bonne conduite à ceux qui ne font pas les efforts qui devraient être requis. Les idées que l’on retrouve à plusieurs endroits du papier d’Egmont (engagement de ne pas réduire le budget de défense ou participation à la CSP de chaque Etat selon les moyens dont ils disposent) conduiraient à abdiquer toute forme d’ambition. Il ne s’agit d’ailleurs pas de reconstituer l’Union à l’intérieur de l’Union. Dans ces conditions, il ne faut pas se priver de la faculté de fixer un droit d’entrée minimum, quitte à prévoir comme pour l’Union économique et monétaire (c’est une proposition avancée par Nick Witney dans un rapport de 2008), une possibilité d’accès pour les Etats qui, ayant déjà atteint un premier plancher, s’engageraient dans un délai de trois ans à atteindre le seuil minimum. Un tel mécanisme favorisera la spirale vertueuse, en particulier s’il sert d’outil de transformation en ne retenant que les dépenses liées à l’entraînement, l’équipement et le déploiement.

3. Equipements. L’obligation de contribuer de façon effective au développement de l’AED, y compris en souscrivant à son financement pluriannuel doit constituer un critère d’entrée. Au sein de celle-ci pourrait être constitué un fonds pour la R/T financé par des contributions nationales reposant sur une clé de répartition équitable. Ce fonds pourrait servir à financer des activités de recherche en coopération sur le modèle du programme cadre communautaire. Séduisante sur le plan intellectuel, l’idée selon laquelle l’AED constituerait au sein de la CSP une « conférence de génération des capacités » pour combler les lacunes en révisant de façon centralisée les planifications nationales d’investissement me paraît difficile à mettre en œuvre. Tout d’abord, la méthode me semble trop invasive pour être acceptée par les Etats membres. Ensuite, l’AED, dont le comité directeur comprend 26 Etats membres, interviendrait dans la réorientation des investissements des 20 ( ?) membres de la CSP pour combler des lacunes au bénéfice de tout le monde. Enfin, ce système pourrait déresponsabiliser les Etats membres qui ne participent pas à la CSP.

4. Opérations.
L’introduction d’une obligation de participation substantielle des Etats membres participants à la CSP à toutes les opérations de la PSDC me semble enfin être la fausse bonne idée par excellence. Non seulement elle exclurait d’office les Etats membres qui, pour des raisons constitutionnelles, ne peuvent pas prendre ce type d’engagements, mais elle aurait, du fait de son automaticité, un effet autobloquant sur les décisions de lancement des opérations, sans compter un risque de déresponsabilisation des Etats ne participant pas à la CSP.

NB : Cet article a été préalablement publié dans l'édito du bulletin d'EUROPE, DIPLOMATIE & DEFENSE en date du 17 mars 2010.