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La Libre Belgique - Opinion - TERRORISME

Moins de déclarations, plus d'efficacité
JORDI GARCIA MARTINEZ

Mis en ligne le 26/03/2004

Chercheur à l'Institut royal des relations internationales (IRRI)

Les récents attentats du 11 mars à Madrid attirent notre attention sur le fait que la coopération policière et judiciaire pénale est devenue un des grands chantiers de l'Union européenne. L'étude des réalisations intervenues au cours des quatre dernières années montre malheureusement que les grandes déclarations d'intention des gouvernements ne sont pas toujours suivies de réalisations concrètes.

Certes, depuis l'impulsion donnée par le Conseil européen de Tampere en 1999 et par le Conseil européen de Bruxelles après les attentats terroristes du 11 septembre 2001, certains progrès ont été réalisés. Les réalisations les plus importantes demeurent le mandat d'arrêt européen et la décision-cadre sur le terrorisme. La première mesure élimine les lourdes procédures d'extradition entre les Etats membres pour un certain nombre de délits (y compris les plus graves). Il ne faut certainement pas sous-estimer l'impact à terme de ce mécanisme, qui constitue une révolution dans le système pénal des Etats membres. La seconde mesure a harmonisé la définition et les sanctions relatives aux infractions terroristes dans toute l'Union. Cela s'imposait car, aussi curieux que cela paraisse, seulement six Etats membres incriminaient le terrorisme en tant que tel jusqu'alors.

Pourtant, beaucoup reste à faire. Par ailleurs, les récents attentats à Madrid, montrent que la nature de la menace a évolué. La menace terroriste a pris une telle envergure que même des Etats membres comme l'Espagne ou le Royaume-Uni, habitués pourtant à lutter contre le terrorisme "national" (ETA, IRA, etc.), apparaissent impuissants. Une nouvelle approche se fait nécessaire.

D'une part, le régime actuel souffre de plusieurs faiblesses. L'harmonisation des lois intervient souvent de manière trompeuse, minimale. Par ailleurs, les aspects opérationnels de la coopération policière et judiciaire ont souvent été négligés. Enfin, le cadre européen de lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée repose le plus souvent sur une logique de coopération plutôt que d'intégration. La coopération présente l'avantage d'être plus facilement acceptée par les Etats membres, car elle préserve la souveraineté nationale. Toutefois, elle ne peut pas offrir la centralisation de l'information et la capacité de réaction nécessaires pour lutter contre les nouvelles menaces qui pèsent sur l'Europe, spécialement dans une Union de 25 Etats membres.

Certes, des organisations comme Europol et Eurojust centralisent désormais certaines informations au niveau européen. Toutefois, elles manquent de réelles capacités opérationnelles. Europol n'est pas une police européenne à l'image du FBI américain, et Eurojust est loin d'être un parquet européen. Enfin, il subsiste des résistances fortes à l'échange systématique d'informations, comme l'ont hélas trop bien montré les derniers mois.

Ces faiblesses imposent de conclure que, malgré certaines avances substantielles ces dernières années, les traités actuels n'offrent pas un cadre approprié pour lutter efficacement contre les menaces posées par le terrorisme et la criminalité internationale. Il importe donc de profiter de leur réforme pour établir un nouveau régime de la sécurité intérieure en Europe. La Convention européenne a fait des propositions intéressantes en ce sens. La règle de l'unanimité disparaîtrait pour la plupart des mesures. La reconnaissance mutuelle deviendrait un principe fondamental de la coopération judiciaire. Les organes de coopération comme Eurojust et Europol recevraient un peu plus de compétences. Un procureur européen pourrait être créé (mais seulement avec l'accord unanime de tous les Etats membres, ce qui rend son établissement très improbable).

En revanche, la Convention sur l'avenir de l'Europe n'a pas réussi à renforcer les aspects opérationnels de la coopération au niveau européen. Elle a aussi maintenu le caractère minimal de l'harmonisation des législations pénales. Enfin, elle n'a rien prévu sur la coopération entre les services de renseignement. Ces points-ci devraient certainement être améliorés si on veut obtenir de réels progrès.

Or, il faut bien constater que la CIG ouverte en septembre 2003 a fait exactement l'inverse. Par exemple, la présidence italienne a présenté un amendement permettant de faire bloquer des décisions en matière de sécurité intérieure en les transférant au Conseil européen. Pire encore, la compétence du futur Procureur européen a été supprimée en matière de criminalité transfrontière. Ce ne sont à l'évidence pas des reculs pareils qui permettront de mieux lutter contre le terrorisme.

De vraies réformes sont d'autant plus nécessaires que la menace terroriste en particulier, on l'a vu, a changé de nature. Elle émane de sources plus lointaines et présente une nature plus transnationale. Cela ne correspond pas aux formes traditionnelles de terrorisme auxquelles les Etats européens ont longtemps été confrontés. Pour cette raison, ce qui était peu efficace hier risque de le devenir encore davantage demain. Dès lors, une approche classique, reposant sur les mécanismes traditionnels de la coopération internationale, risque de se révéler moins productive. L'intégration partielle des services de renseignement, proposée par quelques Etats membres comme l'Autriche et la Belgique, peut apparaître comme une utopie à certains. C'est ce qu'on disait aussi du marché commun et de la monnaie unique à leurs débuts. Si les attentats se multiplient, il sera difficile pour les chefs de gouvernement de continuer à seulement superposer les niveaux de bureaucratie au nom de la plus grande efficacité.

(1) L'auteur a récemment publié, conjointement avec le professeur Franklin Dehousse, "La coopération policière et judiciaire pénale de l'Union européenne - Les lents progrès d'un nouveau projet européen", dans la revue de l'Institut (Studia Diplomatica, n° LV/4).

Titre et sous-titre sont de la rédaction

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