"Je suis heureux de me trouver à Bruxelles, capitale de l’Europe, pour évoquer un sujet qui nous concerne au premier chef en tant qu’Européens, puisque la question posée à Helsinki était bel et bien l’avenir de notre continent, à commencer par le rapprochement entre ses moitiés occidentale et orientale. Je suis particulièrement honoré de le faire à l’aimable invitation du Vicomte Davignon, Président de l’Institut Royal des Relations Internationales, qui a œuvré avec tant de conviction et avec tellement de succès pour la construction d’une Europe unie. De cet engagement d’Etienne Davignon, et de la contribution créative qu’il a apportée pendant toute sa carrière à l’œuvre commune des Européens, témoigne précisément, à côté de bien d’autres faits, l’histoire même du processus d’Helsinki. J’y reviendrai dans quelques instants.

Pourquoi ai-je écrit le livre que j’ai l’honneur de vous présenter aujourd’hui ? Je l’ai fait pour plusieurs raisons.

D’abord, parce que je voulais répondre à une question qui demeure controversée : Les accords d’Helsinki, conclus en 1975, ont-ils été la cause de l’effondrement des régimes communistes, qui est survenu quinze ans plus tard ? La chute du communisme fait l’objet d’explications diverses, et j’ai voulu donner mon point de vue.

Ma deuxième intention était de souligner que l’Acte d’Helsinki s’inscrit dans une évolution d’ensemble des relations internationales qui se poursuit aujourd’hui, et de définir le sens de cette transformation.

La troisième idée était de montrer combien la négociation d’Helsinki avait été importante pour la formation d’une politique étrangère européenne commune. C’est là que nous allons retrouver le Vicomte Davignon.

Enfin, j’ai fait ce livre parce que les trois années de négociations, durant lesquelles on a mis au point l’Acte signé à Helsinki, ont constitué l’expérience la plus passionnante de ma carrière. J’ai voulu évoquer cette expérience personnelle et les enseignements qu’elle m’a apportés.

I

J’aborderai le premier point – l’incidence d’Helsinki sur la chute du communisme – en expliquant mon titre : Le piège.

Pourquoi Le piège ? Parce que la conférence d’Helsinki  est venue d’une proposition de l’Union soviétique, et que cette proposition était un piège que l’URSS tendait aux pays occidentaux. L’URSS voulait les amener à confirmer de façon solennelle les frontières établies après la victoire sur le nazisme et les régimes communistes en Europe de l’Est, donc la division du continent en deux camps, dont l’un était placé sous sa domination. Or cet état de choses n’avait jamais été officiellement avalisé par l’Ouest. L’URSS proposait donc une conférence au cours de laquelle les Etats auraient reconnu le statu quo, ce qui aurait signifié pour elle un pas en avant d’une grande importance.

Les Américains et les Européens ont accepté le projet de conférence, mais en ont changé les termes. Aux principes proposés - inviolabilité des frontières, non-ingérence dans les affaires intérieures - en somme des concepts à portée statique, ils ont proposé d’ajouter des notions qui indiquent des perspectives d’évolution : la possibilité de changer les frontières de façon pacifique, l’obligation des Etats de respecter les droits de l’homme. Sur le plan pratique, ils ont demandé des contacts plus larges entre les personnes, une plus libre circulation des idées et des informations. C’est ce que l’on a appelé « la troisième corbeille ». 

En d’autres termes, nous disions :  « Nous n’allons pas renverser le rideau de fer. Nous ne pouvons pas transformer la situation qui existe de l’autre côté. Mais nous ne renonçons pas à la perspective de changements, lorsqu’ils deviendront possibles. » A cet égard, la phrase sur le changement pacifique des frontières était d’une importance extrême parce qu’elle ouvrait une avenue vers une réunification de l’Allemagne. Et, dans l’immédiat, nous demandions que le rideau de fer devienne peu à peu plus perméable.

En somme, nous avons retourné le piège contre ceux qui nous l’avaient tendu, en faisant d’une conférence vouée à la consolidation du statu quo un instrument de modification graduelle de ce statu quo.

Les Russes ont résisté autant qu’ils le pouvaient à l’introduction des droits de l’homme et à nos propositions sur la troisième corbeille. Naturellement, nous n’avons pas pu obtenir tout ce que nous voulions, mais l’Acte final d’Helsinki a formulé les principes des relations internationales dans un langage très favorable à nos thèses. Sur les contacts entre personnes et l’information, il y a eu des déclarations d’intention allant dans le bon sens, mais dépourvues de précision.

Venons en à la question-clé : dans quelle mesure Helsinki a-t-il contribué à la chute des régimes communistes européens ?

Il faut citer quelques faits. Il avait été décidé que le texte intégral de l’Acte final serait largement diffusé dans la presse. Les gouvernements communistes ont joué le jeu, et l’effet a été énorme. Le jour où, à Berlin-Est, le Neues Deutschland a publié l’Acte final, dès onze heures du matin le journal était introuvable. Dans les trois années qui ont suivi, six cent mille Allemands de l’Est demandèrent des visas de sortie. La grande majorité de ces demandes faisaient référence à l’Acte d’Helsinki. En 1976, une dizaine de dissidents réunis à Moscou au domicile d’Andreï Sakharov créèrent le « groupe pour contribuer à la mise en oeuvre des accords d’Helsinki en URSS ». Des groupes analogues furent créés dans les autres pays communistes. Les membres de ces groupes étaient arrêtés, mais l’activité des dissidents fut suivie par les médias occidentaux avec une attention sans commune mesure avec ce qu’elle était avant Helsinki. L’écho qu’ils obtenaient à l’Ouest encourageait les dissidents à persévérer malgré la répression.

Après la signature d’Helsinki, on a organisé une série de réunions pour vérifier la bonne exécution des engagements contenus dans l’Acte final. Une question se posait aux Occidentaux : Puisque les gouvernements communistes ne respecteraient probablement pas leurs engagements, jusqu’à quel point devrait-on critiquer leurs manquements ? Il existait des nuances entre les Européens. Chacun d’eux se souciait de conserver de bons rapports officiels avec Moscou, ce qui impliquait de ne pas critiquer trop fort. D’un autre côté, le respect des droits de l’homme était considéré par plusieurs hommes d’Etat européens comme un point de ralliement pour l’Europe, comme la marque de son identité, la signature de l’Europe en quelque sorte.

Les Etats-Unis étaient ambigus. Nixon et Kissinger, en adeptes de la « realpolitik », ne voulaient pas sacrifier à la préoccupation des droits de l’homme leur dialogue avec Brejnev, dont ils attendaient en particulier des accords sur les armements nucléaires. Mais cette modération américaine ne résista pas aux effets produits dans l’opinion par la conduite de Moscou dans les années qui suivirent Helsinki : la répression des dissidents, les incursions soviétiques en Afrique, le risque  de prise du pouvoir par les communistes au Portugal, le surarmement nucléaire de l’URSS, l’invasion de l’Afghanistan. Républicains et démocrates se rejoignirent pour demander à l’Administration une attitude moins complaisante envers Moscou.

Quant aux dissidents, après une phase de scepticisme, ils comprirent qu’ils avaient intérêt à se réclamer du document signé par les plus hauts dirigeants de leurs pays. Expulsé d’URSS en 1974, Soljenitsyne disait dans ses discours, interpellant l’Administration américaine : « Ingérez-vous ! Ingérez-vous autant que vous pouvez ! Nous vous demandons de vous ingérer ! » Il fut écouté par Carter et par Reagan. En Europe, la modération des gouvernements était mise en cause par les intellectuels, notamment par les intellectuels de gauche. Il y eut donc durcissement à l’Ouest, non à la suite d’une évolution spontanée des gouvernements, mais principalement sous la pression du public.

Les officiels communistes, tout en continuant à protester contre les « ingérences », durent se prêter à des discussions concrètes, par exemple sur les conditions dans lesquelles les autorités traitaient les demandes de voyages familiaux, de mariages mixtes, ou les demandes de sortie du territoire. D’année en année, les conversations se firent plus précises. Dans la coulisse des réunions officielles, on traitait entre Soviétiques et Américains de la libération et de la sortie d’URSS de dissidents notoires.

C’est avec l’arrivée de Gorbatchev en 1985 que le pouvoir soviétique se mit en position de s’acquitter véritablement des obligations de l’Acte final. Il fit revenir Sakharov de son exil intérieur à Gorki, prépara la libération des détenus politiques, entreprit une certaine démocratisation du système politique. Parallèlement, il laissait les pays alliés de l’URSS libres de poursuivre chacun la politique qui lui convenait et c’est en se réclamant de ce principe que les communistes hongrois et polonais, en 1989, conclurent avec l’opposition démocratique des compromis  qui en fait leur firent perdre le pouvoir. C’est en invoquant les dispositions de l’Acte final d’Helsinki que les Hongrois décidèrent de ne plus s’opposer au passage en RFA des Allemands de l’Est se trouvant sur leur sol, ce qui aboutit à la chute du mur de Berlin.  

L’effondrement des régimes communistes a des causes multiples. Selon les cas, on a mis l’accent sur un facteur plutôt que sur un autre. L’idée s’est répandue que la cause principale a été l’initiative de défense stratégique de Reagan, qui a convaincu les dirigeants soviétiques que tout effort pour rattraper les Américains serait vain. Sans nier l’importance de ce facteur, je pense que, plus généralement, c’est l’inefficacité du système à la fois dans le domaine économique et dans le domaine militaire qui a produit l’impression d’un échec inévitable. A quoi il faut ajouter une profonde crise morale : Personne ne croyait plus vraiment dans les idéaux du communisme et la corruption s’étendait. Le processus d’Helsinki a accentué cet affaiblissement de l’idéologie. A travers la détente et notamment à l’occasion des discussions sur Helsinki, l’idée démocratique, l’idée du caractère relatif des idéologies, la solidarité humaine, avaient fini par pénétrer le système.

Certes, s’il n’y avait pas eu Helsinki, l’effondrement du communisme se serait produit tout de même. Il serait survenu plus tard, de façon plus malaisée et plus conflictuelle. Ce que le processus d’Helsinki a fait, c’est surtout de préparer les acteurs à cette défaite du communisme, de les convaincre peu à peu qu’elle était inévitable.

Il reste à s’interroger sur l’attitude des dirigeants soviétiques. Lorsqu’ils ont vu que l’on était en train de « retourner le piège », pourquoi n’ont-ils pas fait machine arrière ?

D’abord, il n’aurait pas été facile d’opérer un virage à 180 degrés après tant d’années passées à réclamer la conférence. Mais la raison principale tient à l’engagement personnel de Brejnev. Il avait pleinement fait sien le projet de CSCE. Il pensait qu’il était de nature à lui gagner une place dans l’histoire. « Staline a conquis, disait-il, et moi je confirmerai. » Il a dit à plusieurs personnes en 1974 : « Nous allons signer à Helsinki. Et ensuite, je peux mourir. »

D’autre part, le projet d’Helsinki a sans doute été soutenu, au sein même du système, par des hommes qui pensaient que la CSCE forcerait les régimes communistes à se réformer. Ceci confirme que les idées occidentales avaient trouvé leur chemin jusque dans les cercles du pouvoir. A ce cheminement caché, la CSCE a fortement contribué.

II

Comment Helsinki s’insère-t-il dans l’évolution générale des rapports internationaux ?

Pour l’essentiel, la nouveauté principale de l’Acte d’Helsinki est la règle selon laquelle chaque Etat est tenu de respecter les droits de l’homme. Le monde vivait depuis des siècles avec l’idée que le seul sujet des relations internationales était l’Etat. Cet Etat souverain n’avait pas de comptes à rendre à la communauté mondiale. Il était maître chez lui et son régime intérieur n’était pas un sujet de discussion. Tout ce qu’on lui demandait, c’est de ne pas agresser ses voisins et de ne pas violer les traités. Qu’il opprime ou réprime ses citoyens, c’était son affaire. C’est ce qu’on appelait le « Pacte westphalien », selon les traités qui avaient mis fin en 1648 à la guerre de Trente ans.

L’Acte d’Helsinki va très loin lorsqu’il proclame que le respect des droits de l’homme par chaque gouvernement est l’une des conditions de bons rapports entre les Etats. La « doctrine westphalienne » a donc reçu un grand coup de pied de la part des trente-cinq participants au sommet de 1975. De fait, dans le cadre des discussions sur la mise en oeuvre des engagements d’Helsinki,  les Soviétiques, tout en protestant contre les « ingérences », ont bel et bien accepté de s’expliquer sur certaines questions relevant manifestement de leur compétence interne.

Nous vivons à une époque où l’Etat-nation est de plus en plus mis à mal. Quelques années après qu’Helsinki ait établi un « droit d’ingérence » en matière de droits de l’homme, on a vu l’opinion internationale poser la question de l’ingérence humanitaire, à la suite des catastrophes consécutives à des conflits dans des pays pauvres, mal équipés pour y faire face. Le mouvement d’opinion pour l’ingérence humanitaire a commencé avec les « médecins français » au Biafra dans les années soixante. Il a inspiré en 1988 et 1990 deux résolutions de l’ONU prévoyant que des « couloirs pour l’acheminement de l’aide humanitaire » pourraient être ouverts en cas d’urgence sans l’accord du gouvernement local. En 1991, la situation des Kurdes d’Irak a amené le Conseil de sécurité à établir pour le Kurdistan irakien un régime totalement dérogatoire par rapport à la souveraineté de Bagdad.

Ingérence en matière de droits de l’homme, ingérence humanitaire, voilà deux brèches sévères dans la souveraineté des Etats. Dans ces deux cas, ce ne sont pas les gouvernements qui se sont spontanément portés en avant. C’est l’exigence de la société civile qui a été décisive.

On assiste à notre époque à un recul de l’indifférence. Ce phénomène vient des grandes catastrophes du 20^e siècle, à commencer par la Shoah. C’est l’accès de tous, en temps réel, aux images d’horreur venant du théâtre même des conflits. C’est la préoccupation causée par le terrorisme international. C’est le sentiment, difficile à combattre, d’un fracassant échec des modes de traitement des problèmes mondiaux par la coopération entre Etats-nations. Tout cela porte en avant des préoccupations de solidarité et de responsabilité, un désir de faire la chasse à l’impunité, impunité dont la souveraineté nationale est le refuge. Nuremberg et le procès Eichman ont ouvert la voie à l’idée de responsabilité pénale internationale. La Belgique a contribué à la réflexion sur une compétence pénale généralisée. On assiste à la naissance progressive d’une conscience morale universelle. Dans cette évolution, Helsinki a représenté une étape notable.

Ne soyons pas naïfs. Tous ceci demeure embryonnaire. Les responsabilités des Etats sont encore largement intactes. Ces Etats ne parviennent pas à s’entendre pour donner des moyens supplémentaires à l’ONU. Les Etats-Unis s’opposent à l’application du traité instituant une Cour Pénale Internationale. Il y a encore du chemin à faire.

III

La négociation d’Helsinki a marqué l’entrée des pays membres de la Communauté Européenne sur la scène diplomatique. Je garde encore avec émotion le souvenir de ce jour de janvier 1973 où, lors des consultations d’Helsinki, la Belgique, l’Italie et le Danemark, ont déposé simultanément des projets d’ordre du jour détaillé couvrant les trois points  de la conférence en indiquant que ces textes avaient le soutien des neuf Etats membres.

On sait qu’en 1992, le traité de Maastricht a déclaré de façon assez naïve qu’il instituait une « politique étrangère et de sécurité commune », et chacun, depuis lors, se désole de constater que cette politique commune n’a qu’une existence assez théorique.

Eh bien ! Vingt ans avant Maastricht, dans les négociations de la CSCE, cette politique commune a bel et bien existé. C’est essentiellement dans un cadre européen que l’on a procédé à la préparation des positions des neuf Etats membres. Ces positions étaient consignées en détail dans des documents élaborés sous l’autorité des neuf directeurs politiques et approuvés par les ministres. Dans la très grande majorité des cas et sur tous les sujets importants, les Etats membres sont demeurés fidèles à ces positions communes. C’était l’expérimentation en vraie grandeur du système de coopération politique entre les gouvernements de la Communauté, qui avait été décidée à la suite de l’entrée de la Grande-Bretagne, de l’Irlande et du Danemark. Ce système avait été élaboré par un comité placé sous la présidence du Directeur politique belge, lequel n’était autre que le Vicomte Davignon.

Pour mettre en œuvre le système recommandé par le « rapport Davignon », les Neuf avaient pensé à deux sujets : la CSCE et la contribution des Européens en matière de garanties internationales d’un règlement israélo-arabe. Le premier sujet fut traité avec succès. Le second attend toujours. En tous cas, après l’expérience de la CSCE, que l’on ne dise pas qu’une politique extérieure commune est une impossibilité.

Ajoutons que la signature de l’Acte final d’Helsinki a apporté à la construction européenne une satisfaction de taille : le fait qu’Aldo Moro ait signé le document en sa double qualité de Président du Conseil italien et de Président en exercice du Conseil des ministres des Communautés européennes. Ainsi pour la première fois était reconnu le fait que la CEE était un partenaire officiel dans la discussion et était partie aux engagements pris.

La discipline des Européens a constitué une déception pour les Soviétiques, qui espéraient jouer les pays de la CEE les uns contre les autres.

Quant aux Américains, ils ont peut-être vu avec des sentiments mélangés l’émergence de la CEE en tant que partenaire à part entière des débats internationaux. D’un autre côté, ils se sont réjouis de la cohésion des Neuf face à l’Union soviétique.

IV

Je termine par quelques remarques personnelles.

Bien que j’aie occupé dans la carrière française plusieurs postes considérés comme enviables, aucun d’eux, si prestigieux soit-il, ne m’a apporté une satisfaction professionnelle comparable à celle que j’ai retirée de la CSCE.

D’abord à cause de l’importance des enjeux, puisque derrière cette négociation parfois abstraite on pouvait apercevoir toute la question de l’hégémonie sur l’Europe. Staline avait essayé de parvenir à cette hégémonie par la pression militaire, notamment lors du blocus de Berlin. Il termina sa carrière par l’invention géniale de la détente, qui était pour lui l’art d’obtenir dans un climat de négociation et de coopération ce que l’on ne pouvait plus gagner par la menace. Et de fait, la CSCE à l’origine, c’était bien une tentative pour accroître le pouvoir de l’URSS en Europe sous couvert de consolidation du statu quo.

Le deuxième trait remarquable était la nouveauté totale de l’exercice. Par la liste des participants, la diversité des sujets abordés, la conférence était une entreprise sans précédent. On avait besoin d’un schéma qui règle son déroulement. Les délégations durent simultanément concevoir ce schéma et à en entamer la mise en oeuvre en temps réel. La France joua un rôle particulier dans cette tâche, puisqu’elle conçut un modèle qu’elle fit approuver par ses partenaires de la Communauté européenne, ensuite par les pays de l’OTAN et les neutres, et finalement par l’ensemble des délégations. J’eus à me consacrer à cette tâche complexe et intéressante.

L’intérêt venait surtout du rôle particulièrement stimulant assumé par les négociateurs. En raison de la multiplicité et de la complexité des sujets, il se révéla très difficile de piloter la conférence au niveau des administrations centrales des ministères. Les ministres et leurs collaborateurs immédiats pouvaient définir des orientations, fixer des objectifs, des limites à ne pas dépasser. Il leur était impossible de fournir aux délégations des instructions détaillées et de suivre la négociation au jour le jour. Aussi les chefs de délégation sur place eurent-ils à négocier sous leur propre autorité en présumant l’accord futur de leurs chefs.

Chaque diplomate, appelé à suivre les instructions de sa capitale, rêve de participer un jour à la définition de la politique. Pour moi-même et la plupart de mes collègues à Helsinki et à Genève, ce rêve fut en partie une réalité.  

Et si la marge d’appréciation ainsi laissée au négociateur a permis au représentant de la France d’infléchir parfois, ne serait-ce que marginalement, la ligne suivie, je ne chercherai pas à m’en justifier. D’ailleurs, si c’est arrivé, personne à Paris ne m’en a fait le reproche. Si infléchissement il y a eu dans certains cas, je puis dire que cela a toujours été dans le sens de nos valeurs nationales – et européennes – à savoir le souci des droits de l’homme et la dignité des démocraties face à des régimes qui eussent pu prendre toute complaisance envers eux comme une marque méprisable de faiblesse. 

Voilà pour le rôle des négociateurs.

Un dernier point : On se moque souvent de la diplomatie, considérée comme un exercice verbal. Elle l’est en effet. La diplomatie est une conversation officielle entre Etats. Comme toute conversation, elle est un jeu avec des mots. Que de fois j’ai entendu présidents, ministres, ambassadeurs, dire : « Tout cela, ce n’est rien d’autre que des mots. » Un ministre français avait défini la négociation d’Helsinki comme « un immense bavardage ». Or, je constate que, de ce bavardage sont sortis des textes qui ont eu un impact réel. C’est parce que les mots de l’Acte final ont été saisis au vol  par les dissidents, qui ont fait comprendre aux officiels que, désormais, ils seraient « pris au mot ». Ces mots ont été aussi saisis au vol par les opinions, aux Etats-Unis par le Congrès, en France par les intellectuels. Et c’est tout cela qui a fait que les mots ont été opérants et que la diplomatie a été efficace.

On se rappelle la phrase de Staline : « Le pape, combien de divisions ? » Le dernier quart de siècle a montré qu’un pape peut avoir autant d’impact que pas mal de divisions. De même, Helsinki a prouvé que, s’ils étaient au service d’une stratégie, portés par une volonté politique, les mots de la diplomatie pouvaient aider effectivement à transformer la réalité. C’est pour l’Europe une leçon à retenir."