La politique belge en matière de corruption de fonctionnaires.

1.      Approche inter-disciplinaire de la corruption.

Tant pour l’opinion publique nationale que l’opinion publique internationale, la corruption doit rester un sujet de préoccupation.   Ce mal influence négativement tout processus décisionnel  démocratique, impliquant la perte de confiance du citoyen à l’égard de l’Etat et de ses institutions.  Il falsifie également la concurrence nationale et internationale.  Dans le cadre de la lutte contre la criminalité organisée, la corruption est considérée comme une contre-stratégie dont les organisations criminelles peuvent se servir.   L’acte de corruption n’est pas une fin en soit, mais le moyen d’éviter la répression de comportements illicites, d’obtenir ou de conserver des avantages illicites.

Après s’être donné les armes pour assurer une politique de répression adéquate de la corruption, les autorités belges ont décidé de mener une approche préventive du phénomène qu’elles ont situé dans le cadre de la réforme COPERNIC, Modernisation des Administrations publiques, et plus particulièrement dans la refonte du cycle de contrôle financier.   La Belgique a élargi le concept de corruption en termes de détournement de pouvoir, lui donnant une description beaucoup plus large que le sens pénal, laissant place aux notions de clarification de la norme, de rappel de la norme et de transparence des comportements qui vont mener à l’élaboration de code de déontologie.

Des passerelles sont prévues entre les pôles préventifs et répressifs dans le cadre d’une lutte intégrée contre la corruption.  Les structures préventives doivent se nourrir des bases de données et analyses stratégiques des autorités répressives pour déceler les mécanismes de la corruption et mettre en place les mesures préventives.  Elles peuvent influencer en retour l’analyse stratégique du phénomène par les autorités judiciaires et policières en mettant en évidence les situations de défaillance par rapport à l’application correcte de la norme et les comportements à risque ou déontologiquement inacceptables.

2.     L’approche répressive

La Belgique a transposé la Convention sur la lutte contre la corruption d’agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales par la loi du 10 février 1999 relative à la répression de la corruption.  Le législateur a élargit les champs d’application des infractions de corruption sous différents aspects :

-         la notion de fonctionnaire est étendue à toute personne qui exerce une fonction publique.  Les mandataires élus tombent dans les champs d’application de la loi.

-         la notion de dons et présents est remplacée par avantages de quelque nature que ce soit .

-         l’infraction de trafic d’influence punit l’usage de l’influence réelle ou supposée dont la personne dispose dans sa fonction 

-         les sanctions ont été alourdies et les articles 248 et 249 du code pénal sanctionnent plus lourdement que les autres fonctionnaires les fonctionnaires de police, les officiers de police judiciaire, les membres du ministère public, les arbitres, les jurés, les juges assesseurs et les juges.

-         une nouveauté importante de la loi de 1999 réside dans l’abandon de l’exigence du pacte de corruption entre le corrupteur et le corrompu.  Concrètement cela implique que la corruption active et la corruption passive forment chacune un acte unilatéral et constituent un délit instantané au moment où est formulée la demande ou la proposition.  Le pacte conclu entre le corrupteur et le corrompu devient alors une circonstance aggravante.

-         la répression de la corruption privée.

-         La loi de 1999 introduit la corruption internationale : les articles 250 et 251 du code pénal  permettent de poursuivre la corruption de fonctionnaires étrangers ainsi que la corruption de fonctionnaires d’une organisation de droit public international. 

Cette même loi de 1999 interdit la possibilité de déduction fiscale pour les commissions payées en vue de l’obtention de marchés publics ou d’autorisations administratives et ajoute la corruption aux motifs permettant le retrait de l’agréation des entrepreneurs publics. 

D’autres lois visant à lutter contre la criminalité organisée concernent la répression de la corruption.  Elles ont impliqué une volonté politique de placer la lutte contre la corruption dans le cadre de la lutte contre la grande criminalité et la criminalité organisée. 

-         la loi du 29 novembre 2001 modifiant l’article 90 ter du code d’instruction criminelle a inséré les préventions de corruption publique et corruption privée à la liste des infractions pour lesquelles une mesure d’interception de communications et télécommunications peut être ordonnée par le juge d’instruction. . 

-     La loi du 8 avril 2002 relatif à l’anonymat des témoins ;

-     La loi du 7 juillet 2002 contenant des règles relatives à la protection des témoins.

-    La loi du 19 décembre 2002 portant extension des possibilités de saisies et confiscation en matière pénale.

-    La loi du 6 janvier 2003 concernant les méthodes particulières de recherche et quelques autres méthodes d’enquête, l’arrêté royal du 26 mars 2003 fixant les règles de fonctionnement des gestionnaires national et local des indicateurs et des fonctionnaires de contact et l’arrêté royal du 9 avril 2003 relatifs aux techniques d’enquête policières.

-    La loi du 26 mars 2003 portant création d’un Organe central pour la Saisie et la Confiscation et portant des dispositions sur la gestion à valeur constante des biens saisis et sur l’exécution de certaines sanctions patrimoniales. 

L’approche financière de l’enquête de corruption, avec les nouvelles possibilités de saisies et confiscation par équivalent, l’enquête particulière relative à l’avantage patrimonial illicite (524bis du code d’instruction criminelle) et les possibilités de confiscation qui en découlent  sont des armes redoutables en cette matière où la sanction patrimoniale a tout son sens. 

La loi de 1999 instaurant la responsabilité pénale des personnes morales a été conçue comme un instrument supplémentaire pour lutter contre la criminalité financière organisée dont fait partie la corruption. 

L’Office Central pour la Répression de la Corruption a été créé en 1998, sur les cendres du Comité Supérieur de Contrôle, organe dépendant à l’origine des services du Premier Ministre et chargé d’enquêtes administratives et judiciaires.  Au premier janvier 2001, l’Office a été intégré au sein de la Direction de la lutte contre la criminalité économique et financière (DJF-écofin) de la Direction Générale de la Police judiciaire dans la nouvelle structure de la Police Fédérale. 

L’OCRC effectue d’initiative ou à la demande de magistrats, des enquêtes judiciaires en matière de corruption au sens large (détournement commis par fonctionnaire, prise d’intérêt, concussion, trafic d’influence, corruption privée), soit de manière autonome, soit en appui d’autres services de police judiciaire à l’égard desquels ils exercent des missions d’information et de coordination.  L’OCRC s’est aussi spécialisé dans les enquêtes concernant les marchés publics et les enquêtes en matière de subsides, notamment pour la protection des intérêts financiers de l’Union européenne.   Il contribue à l’approche stratégique du phénomène de corruption et à développer à cette fin une base de données experte et l’affiner.

La corruption étant toujours liée à d’autres délits, sa répression doit être comprise dans son sens le plus large, à savoir les matières sensibles au phénomène de corruption.  Exceptionnellement pour un Office à compétence nationale, l’OCRC a pu conserver sa compétence opérationnelle.  Il bénéficie au sein de la Direction de la lutte contre la criminalité économique et financière d’un support logistique et de l’appui de collègues spécialisés en criminalité informatique, en criminalité financière (expl. blanchiment…).

Un magistrat fédéral est spécialement chargé de la surveillance du fonctionnement de l’OCRC ; il peut être entendu au parlement sur base d’un rapport communiqué par la Ministre de la Justice.

En septembre 2005, l’OCDE a publié le rapport relatif à la 2^ème phase d’évaluation de la Belgique en matière de corruption d’agents publics étrangers dans les transactions  commerciales internationales.

A l’initiative de la Ministre de la Justice, un groupe de travail interdépartemental a été chargé du suivi des recommandations de l’OCDE.

Un avant-projet de loi commun aux Ministre des Finances et Ministre de la Justice est actuellement élaboré.  Le projet vise à interdire totalement la déductibilité des commissions secrètes.  Celles-ci seront cependant toujours taxées à concurrence de 300 %. La dénonciation de suspicions d’infractions de corruption constatées par l’Administration fiscale doit être encouragée. En vertu de l’article 29 du C.I.C., les fonctionnaires ont l’obligation de dénoncer les infractions qui sont portées à leur connaissance.

Une circulaire est aussi sur le chantier. Elle vise à rappeler aux fonctionnaires fiscaux tant les règles strictes de la déontologie que l’obligation de dénoncer les infractions qui sont portées à leur connaissance.

Dans son volet justice, l’avant-projet de loi précisera la définition légale de la corruption en précisant qu’elle couvre non seulement la promesse d’un avantage mais aussi l’octroi de cet avantage. Il fera correspondre la définition donnée au fonctionnaire public au niveau interne à celle du fonctionnaire public étranger.

Actuellement notre législation se réfère à la notion de fonctionnaire donnée par l’Etat dans lequel l’infraction a été établie. Si l’avant-projet est adopté la définition large, de toute personne qui exerce une fonction publique, en ce compris le mandataire élu, s’appliquera au fonctionnaire public étranger.

De même la compétence extra-territoriale est étendue puisque l’avant-projet prévoit la suppression de la condition de double incrimination imposée à l’Etat étranger en dehors de l’Union européenne.

Suite à l’évaluation de la loi de 1999 sur la responsabilité des personnes morales, un projet de loi prévoit la suppression du décumul de responsabilité entre la personne physique et la personne morale prévu par l’article 6 du code pénal en faveur de la personne qui a commis la faute la moins grave lorsque la faute n’a pas été commise sciemment et volontairement.  Notre responsabilité des personnes morales sera alors conçue comme une responsabilité entièrement autonome et non dérivée d’une infraction commise par une personne physique. Des peines spécifiques aux personnes morales sont prévues telles la dissolution, la fermeture de l’exploitation, l’interdiction d’exercer une activité.

L’avant-projet prévoit en plus l’interdiction de soumission dans le cadre des marchés publics.

Un troisième avant-projet de loi, actuellement soumis au Conseil d’Etat porte création d’un casier judiciaire central des personnes morales. Cet outil permettra l’exclusion des marchés publics des personnes condamnées de chef de corruption.

3.       L’approche préventive.